O papel jurídico das guardas municipais no sistema de segurança pública brasileiro
Conceito e origem das guardas municipais
As guardas municipais são instituições previstas na Constituição Federal de 1988, especificamente no artigo 144, §8º, que estabelece sua função como força de proteção dos bens, serviços e instalações dos municípios. Historicamente, a criação das guardas municipais remonta ao contexto de descentralização das funções de segurança pública, na tentativa de ampliar o alcance e a eficiência da proteção ao cidadão em nível local. No entanto, a sua natureza jurídica e a delimitação de suas competências têm sido objeto de debate doutrinário e jurisprudencial.
As guardas municipais não foram concebidas originalmente como órgãos policiais. Sua atuação deveria limitar-se à proteção patrimonial do município, dentre outras funções de apoio administrativo e ostensivo não armado ou com armamento limitado, conforme regulamentações locais. Com a expansão urbana e o aumento da criminalidade nas cidades brasileiras, houve tentativas de expansão das atribuições das guardas, fator que gerou intensas discussões jurídicas.
Classificação das funções de segurança pública na Constituição
O artigo 144 da Constituição Federal estabelece um sistema de segurança pública composto por diversos órgãos: Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, Polícias Civis, Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares. Cada um desses órgãos possui funções específicas e delimitadas.
As polícias civis têm a função de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares; as polícias militares exercem ações de polícia ostensiva e preservação da ordem pública. A Polícia Federal atua em crimes de competência federal, além da defesa das fronteiras e patrimônio da União.
As guardas municipais, ao serem incluídas no §8º do artigo 144, são explicitamente desvinculadas das atividades investigativas e repressivas típicas das polícias. Sua função foi definida como proteção patrimonial dos municípios, o que não inclui, por si só, poder de polícia em sentido restrito, como investigações criminais, prisões em flagrante, controle de trânsito, ou acesso a sistemas policiais restritos.
Distinção entre poder de polícia e polícia administrativa
É preciso destacar a diferença entre o poder de polícia e a polícia administrativa. O poder de polícia é uma prerrogativa do Estado que permite restringir direitos individuais em nome do interesse coletivo. Esse poder é exercido por diversos entes e órgãos da administração pública, inclusive em contextos que extrapolam a segurança pública.
Já a polícia administrativa refere-se ao controle preventivo da atividade social e econômica, sendo exercida por autoridades não policiais, muitas vezes por meio de fiscalizações e atos administrativos. Guardas municipais, em geral, atuam dentro dessa esfera, como agentes de apoio à ordem pública com atuação preventiva e colaborativa, sem características repressivas típicas das polícias.
O Estatuto Geral das Guardas Municipais e suas implicações
Foi sancionada em 2014 a Lei nº 13.022, também conhecida como Estatuto Geral das Guardas Municipais. A lei estabeleceu competências mínimas, direitos, deveres, estrutura de carreira, treinamento e uso progressivo da força.
Entre os pontos centrais da lei estão o uso de armamento e a atuação preventiva municipal. A legislação dá margem para uma atuação mais ampla do que aquela originalmente prevista no texto constitucional, incluindo ações de colaboração com os demais órgãos de segurança pública e atuação na proteção de pessoas.
Contudo, a lei não altera o mandamento constitucional de que as guardas não são forças policiais em sentido técnico e jurídico. Eventuais conflitos entre a lei e a Constituição devem ser examinados à luz da hierarquia normativa, sendo a Constituição o texto maior regente.
Limites jurisdicionais da atuação das guardas municipais
As guardas municipais estão limitadas à atuação dentro do território do respectivo município. Possuem atuação ostensiva, mais não repressiva, exceto nos casos de flagrante delito, quando qualquer cidadão pode agir. Nessas situações, a atuação da guarda é respaldada pelo artigo 301 do Código de Processo Penal, que autoriza a prisão em flagrante por qualquer pessoa.
Não está entre as competências das guardas realizar diligências investigativas ou instaurar inquéritos, atividades reservadas à polícia civil e à polícia federal. Tampouco podem exercer policiamento ostensivo de maneira geral como as polícias militares, cuja missão é ampla e definida por lei federal.
Colaboração institucional no Sistema Único de Segurança Pública (SUSP)
O SUSP, instituído pela Lei nº 13.675/2018, reforça o caráter cooperativo das instituições de segurança pública. Embora as guardas municipais não componham o núcleo central do SUSP, são previstas como integrantes auxiliares que podem colaborar mediante convênios e parcerias interinstitucionais, desde que haja clara definição dos limites e da natureza dessa atuação.
Essa colaboração, no entanto, não caracteriza transposição das competências constitucionais. As guardas podem participar de ações conjuntas, operações integradas e programas de prevenção, mas sempre respeitando os limites legais e constitucionais de sua atuação.
Autonomia municipal versus monopólio da força policial pelo Estado
A autonomia dos municípios, prevista no artigo 18 da Constituição Federal, permite a instituição e regulamentação de guardas municipais. No entanto, essa autonomia não pode extrapolar os limites constitucionais impostos às funções das guardas.
A segurança pública é monopólio do Estado, sendo dividida entre os entes federativos por competência. Somente União e Estados têm competência para estruturar polícias com funções repressivas típicas. Municípios podem ter guardas, mas seu caráter permanece não policial.
Toda tentativa de transformar a guarda em força policial dever ser revista à luz do princípio da legalidade e da distribuição federativa de competências, sob pena de evidente inconstitucionalidade.
Princípios constitucionais e o risco de extrapolação das atribuições
A ampliação irregular das competências das guardas municipais pode violar princípios constitucionais como legalidade, separação dos poderes, reserva legal e segurança jurídica. A tentativa de equiparação direta das guardas às polícias estaduais acarreta insegurança jurídica, além de sobreposição de funções.
Também há implicações práticas, como o treinamento especializado, o controle da atividade policial por corregedorias oficiais e o acesso a bancos de dados sigilosos, que não podem ser delegados a instituições sem a mesma estrutura e controle legal.
Por essas razões, a atuação das guardas municipais deve permanecer dentro dos limites existentes em lei, priorizando as ações preventivas, comunitárias e de proteção do patrimônio público do município.
Funções preventivas e comunitárias: o caminho mais apropriado
A vocação das guardas municipais é a atuação comunitária, de caráter preventivo e integrado à realidade local. Em muitas localidades, guardas atuam em programas escolares, rondas comunitárias, apoio a campanhas de saúde e educação, fiscalização urbana e patrulhamento de escolas e postos de saúde.
Esse modelo baseado na proximidade com a população fortalece a coesão social e a confiança nas instituições locais, sem necessidade de ampliar suas prerrogativas para além do que a Constituição e a lei permitem.
Conclusão: segurança pública dentro da legalidade constitucional
A segurança pública, por sua natureza, exige rigor técnico, legalidade estrita e divisão clara de responsabilidades. A Constituição Federal é clara ao definir os papéis dos diferentes órgãos. As guardas municipais são importantes para a segurança local, mas dentro dos limites legais que lhes foram atribuídos.
A tentativa de transformar essas instituições em órgãos policiais apenas amplia tensões institucionais e repercute negativamente na qualidade e legalidade dos serviços de segurança. O caminho mais eficaz é o do fortalecimento de sua função original, de cunho preventivo e comunitário, e a colaboração com os demais órgãos dentro dos marcos legais.
Insights valiosos para profissionais do Direito
– A análise da natureza jurídica das guardas municipais é essencial em concursos, redações jurídicas e pareceres administrativos.
– A Constituição prevê funções específicas às guardas municipais; desvirtuar essa função compromete o sistema federativo de segurança.
– A jurisprudência tem papel determinante na consolidação dos limites legais das atribuições desses órgãos.
– A segurança jurídica depende da estrita observância à reserva legal e às competências constitucionais de cada ente da federação.
– O fortalecimento do papel preventivo e comunitário das guardas é mais compatível com a legalidade e eficiência da segurança pública local.
Perguntas e respostas frequentes
1. As guardas municipais podem atuar como polícia ostensiva?
R: Não. A atuação ostensiva generalizada, com finalidade de repressão ao crime, é prerrogativa das polícias militares estaduais. As guardas podem atuar preventivamente e em colaboração, mas não possuem atribuições policiais típicas.
2. Podem realizar prisões em flagrante?
R: Sim. Qualquer cidadão pode realizar prisão em flagrante conforme artigo 301 do CPP. No entanto, isso não torna a guarda uma força policial, tampouco lhe confere poderes investigativos.
3. O município pode legislar sobre o armamento da guarda?
R: Pode regulamentar, mas dentro dos limites federais sobre o uso de armas. A legislação do armamento é de competência da União, que define regras através do SINARM e outros dispositivos legais.
4. As guardas podem investigar crimes?
R: Não. A investigação criminal é de competência das polícias civis e da Polícia Federal. Guardas não têm atribuição
Aprofunde seu conhecimento sobre o assunto na Wikipedia.
Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13022.htm
Busca uma formação contínua com grandes nomes do Direito com cursos de certificação e pós-graduações voltadas à prática? Conheça a Escola de Direito da Galícia Educação.
Este artigo foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de uma fonte e teve a curadoria de Fábio Vieira Figueiredo. Advogado e executivo com 20 anos de experiência em Direito, Educação e Negócios. Mestre e Doutor em Direito pela PUC/SP, possui especializações em gestão de projetos, marketing, contratos e empreendedorismo. CEO da IURE DIGITAL, cofundador da Escola de Direito da Galícia Educação e ocupou cargos estratégicos como Presidente do Conselho de Administração da Galícia e Conselheiro na Legale Educacional S.A.. Atuou em grandes organizações como Damásio Educacional S.A., Saraiva, Rede Luiz Flávio Gomes, Cogna e Ânima Educação S.A., onde foi cofundador e CEO da EBRADI, Diretor Executivo da HSM University e Diretor de Crescimento das escolas digitais e pós-graduação. Professor universitário e autor de mais de 100 obras jurídicas, é referência em Direito, Gestão e Empreendedorismo, conectando expertise jurídica à visão estratégica para liderar negócios inovadores e sustentáveis.
Que tal participar de um grupo de discussões sobre empreendedorismo na Advocacia? Junte-se a nós no WhatsApp em Advocacia Empreendedora.
Assine a Newsletter no LinkedIn Empreendedorismo e Advocacia.
