O Marco Jurídico das Concessões e Parcerias Público-Privadas no Âmbito Municipal
Conceito e Finalidade das Concessões e PPPs
As concessões e as parcerias público-privadas (PPPs) são instrumentos jurídicos que têm como objetivo permitir que o setor privado atue na prestação de serviços públicos, obras de infraestrutura ou ambas, mediante delegação do poder público. Esses institutos surgem como estratégias para viabilizar investimentos e eficiência na prestação de serviços à população, especialmente em contextos de escassez orçamentária na administração pública.
No plano municipal, as concessões e PPPs ganham contornos específicos, pois envolvem entes federativos com menor capacidade técnica e financeira, o que impõe desafios próprios à estruturação desses contratos. Assim, compreender os fundamentos jurídicos, os procedimentos e as especificidades desses arranjos no nível local é essencial para os operadores do Direito.
Fundamentos Constitucionais e Legais
A Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu artigo 175, que incumbe ao Poder Público a prestação dos serviços públicos, podendo delegá-los à iniciativa privada mediante concessão ou permissão, sempre precedida de licitação. No caso das PPPs, seu fundamento foi introduzido pela Lei nº 11.079/2004, que regula a contratação de parceria público-privada nas modalidades concessão patrocinada e concessão administrativa.
No contexto municipal, a aplicação dessas normas requer observância a uma série de outros diplomas legais, como a Lei nº 8.987/1995 (Lei das Concessões), a Lei nº 8.666/1993 (antiga Lei de Licitações) e, mais recentemente, à nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, a Lei nº 14.133/2021, que trouxe novos paradigmas para as contratações públicas, inclusive na esfera municipal.
Aspectos Jurídicos das Concessões Municipais
Regime Jurídico e Competência
As concessões no plano municipal seguem o regime jurídico previsto na Lei nº 8.987/1995, sendo aplicável subsidiariamente a Lei nº 14.133/2021. O município possui competência legislativa suplementar para regulamentar, em sua esfera, os dispositivos nacionais, podendo também editar normas específicas adequando os institutos à sua realidade local, desde que não contrariem os preceitos constitucionais e legais federais.
Importa destacar que a titularidade dos serviços públicos que podem ser objeto de concessão deve ser municipal, como, por exemplo, serviços de saneamento básico, transporte coletivo urbano e iluminação pública. Nessas hipóteses, a delegação ao setor privado deve ocorrer por meio de licitação, respeitando os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Modelagem e Estruturação de Projetos
Um dos grandes desafios da concessão municipal está na modelagem adequada dos projetos. Isso envolve a realização de estudos técnicos preliminares, análise de viabilidade econômico-financeira, avaliação de riscos contratuais e repartição de obrigações. A estruturação deve considerar a sustentabilidade do contrato, a atratividade para os investidores e, sobretudo, a prestação eficiente do serviço ao usuário final.
A legislação permite a contratação de empresas especializadas para realizar os estudos prévios, desde que respeitados critérios de imparcialidade e transparência, além da vedação à participação posterior na licitação do objeto concedido. A análise de matriz de riscos tornou-se elemento central à segurança jurídica dos projetos.
As Parcerias Público-Privadas Municipais
Modalidades e Aplicabilidade
As PPPs dividem-se em concessões patrocinadas, em que há remuneração ao parceiro privado mediante tarifa e contraprestações públicas, e concessões administrativas, em que a remuneração decorre exclusivamente do pagamento feito pela administração. A Lei nº 11.079/2004 estabelece requisitos específicos para a adoção do modelo de PPP, incluindo valor mínimo contratual e análise de viabilidade.
No plano municipal, as PPPs têm sido utilizadas, por exemplo, em projetos de iluminação pública com tecnologia LED, presídios, centros administrativos e unidades de saúde públicas. Entretanto, a utilização dessa ferramenta exige capacidade técnica e institucional por parte do ente, além da criação de unidade gestora do contrato e do cumprimento dos requisitos legais formais, como publicação de edital, consulta pública e licitação.
Mecanismos de Garantia e Equilíbrio Econômico-Financeiro
Um aspecto crucial das PPPs municipais é a necessidade de garantir a execução financeira do contrato, considerando a limitação orçamentária dos municípios. A Lei nº 11.079/2004 dispõe sobre possíveis garantias, como seguros-garantia, fundos garantidores e fianças bancárias.
O equilíbrio econômico-financeiro é cláusula essencial dos contratos de PPP e deve ser preservado ao longo de sua vigência. Alterações no cenário contratual, como mudanças legislativas, novos tributos ou fato do príncipe, podem ensejar a reequilibração das condições pactuadas, desde que devidamente fundamentadas e demonstradas.
Papel da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos
Interfaces com Concessões e PPPs
Embora a nova Lei nº 14.133/2021 não substitua diretamente a legislação específica das concessões (Lei nº 8.987/1995) ou das PPPs (Lei nº 11.079/2004), ela traz regras procedimentais e princípios que são de aplicação subsidiária e complementar. A lei inova quanto à governança, à exigência de planejamento prévio robusto e à gestão por resultados.
A fase preparatória das contratações, conforme a nova lei, se torna mais estratégica e vinculada ao alinhamento com os planos setoriais do município. O planejamento da licitação exige a elaboração de estudo técnico preliminar, análise de riscos e matriz de responsabilidades. Tudo isso fortalece a segurança jurídica e os elementos de controle dos contratos de concessão e PPPs.
Contratação Integrada e Diálogo Competitivo
A nova lei permite o uso da contratação integrada e do diálogo competitivo, mecanismos que podem ser úteis em projetos complexos como concessões e PPPs municipais. No diálogo competitivo, administrações municipais podem debater soluções com potenciais contratados antes da formalização do edital. Essa modalidade visa aumentar a eficiência na seleção do parceiro e possibilita a integração do setor privado ainda nas fases iniciais do projeto.
A adoção de tais ferramentas demanda qualificação técnica dos gestores e a estruturação cuidadosa dos editais e contratos, o que pode representar, para municípios de pequeno e médio porte, a necessidade de apoio técnico ou consórcios intermunicipais.
Controle, Fiscalização e Aspectos Institucionais
Órgãos de Controle Externo e Interno
As concessões e PPPs estão sujeitas ao controle interno da própria administração municipal, ao controle externo exercido pelas Câmaras Municipais e aos Tribunais de Contas dos Estados. O acompanhamento permanente da execução contratual, auditagem das contas, avaliação de desempenho e cumprimento das metas contratuais são componentes essenciais para assegurar a integridade e eficácia desses modelos.
Cabe aos órgãos de controle verificarem não apenas a legalidade, mas também os resultados alcançados e os impactos orçamentários da concessão ou PPP sobre o município. Esse acompanhamento deve ser pautado por critérios técnicos, com foco na melhoria da gestão pública e do interesse coletivo.
Aspectos Institucionais: Governança e Transparência
O sucesso das concessões e PPPs em nível municipal depende de sólida estrutura institucional. É essencial que os municípios disponham de unidades especializadas de parcerias, núcleos de governança e processos de capacitação contínua.
A transparência na comunicação com a sociedade é outro fator crucial, devendo os municípios promoverem consultas públicas, audiências, divulgação de relatórios e balanços contratuais de forma acessível. A publicidade ativa e a participação social são mecanismos que reforçam a legitimidade dos contratos e previnem litígios.
Considerações Finais e Caminhos para Profissionais do Direito
O cenário das concessões e PPPs municipais revela um campo promissor e desafiador para os profissionais do Direito. É necessário domínio multidisciplinar que envolva, além da legislação, aspectos contratuais, regulatórios, financeiros, tributários e administrativos. A atuação jurídica qualificada contribui para a segurança jurídica, eficiência dos contratos e proteção do interesse público.
Municípios que investem em governança, planejamento e capacitação técnica têm mais chances de obter êxito nos contratos firmados com o setor privado. Aos juristas, cabe o papel de fortalecer o arcabouço contratual com cláusulas que proporcionem clareza, equilíbrio e sustentabilidade ao longo das décadas de virada contratual desses projetos.
Insights para Profissionais do Direito
1. O domínio das legislações específicas (Leis nº 8.987/1995, nº 11.079/2004 e nº 14.133/2021) é vital para uma atuação jurídica eficaz.
2. A segurança jurídica dos contratos depende diretamente da boa modelagem, análise adequada de riscos e instrumentos claros de governança.
3. O planejamento prévio e a gestão estratégica da licitação são elementos chave na viabilidade dos projetos.
4. A adoção de novas práticas como o diálogo competitivo e a contratação integrada ampliam o leque de soluções jurídicas.
5. O protagonismo do jurista na estruturação
Aprofunde seu conhecimento sobre o assunto na Wikipedia.
Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987.htm
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Este artigo foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de uma fonte e teve a curadoria de Fábio Vieira Figueiredo. Advogado e executivo com 20 anos de experiência em Direito, Educação e Negócios. Mestre e Doutor em Direito pela PUC/SP, possui especializações em gestão de projetos, marketing, contratos e empreendedorismo. CEO da IURE DIGITAL, cofundador da Escola de Direito da Galícia Educação e ocupou cargos estratégicos como Presidente do Conselho de Administração da Galícia e Conselheiro na Legale Educacional S.A.. Atuou em grandes organizações como Damásio Educacional S.A., Saraiva, Rede Luiz Flávio Gomes, Cogna e Ânima Educação S.A., onde foi cofundador e CEO da EBRADI, Diretor Executivo da HSM University e Diretor de Crescimento das escolas digitais e pós-graduação. Professor universitário e autor de mais de 100 obras jurídicas, é referência em Direito, Gestão e Empreendedorismo, conectando expertise jurídica à visão estratégica para liderar negócios inovadores e sustentáveis.
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