Competência legal para instituir e majorar tributos: limites normativos e princípios constitucionais
O princípio da legalidade tributária no ordenamento jurídico brasileiro
O princípio da legalidade tributária é uma das pedras angulares do sistema constitucional tributário brasileiro. Previsto no artigo 150, inciso I, da Constituição Federal, tal princípio determina que “sem lei que o estabeleça, não se pode exigir ou aumentar tributo”. Essa disposição constitucional tem como objetivo garantir segurança jurídica e previsibilidade nas relações entre o Estado e o contribuinte, impedindo que tributos sejam criados ou aumentados por meio de instrumentos normativos inferiores à lei.
Trata-se de uma limitação substancial ao poder de tributar da Administração Pública, exigindo que a instituição ou elevação de tributos dependa de lei em sentido estrito. Desse modo, portarias, resoluções, instruções normativas e demais atos infralegais não podem criar obrigações tributárias novas nem modificar a base de cálculo, alíquota ou fato gerador de tributos já existentes.
Hierarquia normativa e reserva legal tributária
A hierarquia das normas no Brasil segue a estrutura: Constituição Federal, leis complementares, leis ordinárias e decretos/atos infralegais. Nas normas tributárias especificamente, vigora o princípio da reserva legal, que significa que apenas a lei, aprovada pelo Poder Legislativo, pode criar, incrementar ou extinguir tributos.
A Constituição também prevê no artigo 97 do Código Tributário Nacional (CTN), com status de lei ordinária, que somente a lei pode definir o sujeito ativo e passivo da obrigação tributária principal, fixar alíquotas, base de cálculo, multa e requisitos da cobrança. Dessa forma, a Administração Pública, especialmente no âmbito dos órgãos ambientais, não pode criar tributos ou elevar valores devidos com base apenas em portarias ou atos administrativos de natureza infralegal.
Taxas versus tarifas: distinções necessárias
No Direito Tributário, é fundamental distinguir entre taxa e tarifa. A taxa é uma espécie tributária exigida em razão do exercício regular do poder de polícia ou da prestação de serviço público específico e divisível, tanto potencial quanto efetivamente usufruído pelo contribuinte. Já a tarifa (ou preço público) é uma contraprestação paga em razão do uso facultativo de serviço público prestado em regime de direito privado ou mediante concessão.
As taxas estão sujeitas ao princípio da legalidade estrita, ou seja, devem ser instituídas e aumentadas somente por lei. Já as tarifas, por não serem tributos, têm maior flexibilidade e podem ser fixadas por contratos ou regulamentos. Frequentemente há confusões entre esses institutos, levando órgãos da Administração a fixarem valores que, embora revestidos formalmente de tarifas, materialmente são taxas, e com isso ferem o princípio da legalidade.
Atos administrativos infralegais e limitação de poder normativo
Os atos infralegais (portarias, instruções normativas, resoluções) têm como função regulamentar leis e garantir a aplicabilidade delas no âmbito da Administração Pública, não podendo inovar na ordem jurídica. Em matéria tributária, suas competências se limitam a detalhar e operacionalizar obrigações já fixadas em lei.
Portanto, o uso de portarias para aumentar o valor de taxas ou criar novas obrigações incompatíveis com a lei vigente extrapola os limites da delegação legislativa. Ainda que o ente público defenda atuação legítima com base em sua função reguladora, o Poder Judiciário tem reiteradamente afastado esse entendimento, mantendo a supremacia da lei e o respeito ao princípio da legalidade.
Fixação de valores e reajustes versus majoração de tributos
Um ponto importante é diferenciar o reajuste monetário de valores devidos ao Estado da majoração tributária. O reajuste é a simples atualização dos valores em função de índices oficiais de inflação, como IPCA ou INPC, o que é admitido legalmente como forma de preservar o valor real da taxa.
Todavia, aumentar o valor da taxa acima da inflação, por critério subjetivo ou técnico, ou mesmo modificar sua base de cálculo, só pode ser realizado por lei. Nesse sentido, há um limite claro entre atualizar valores e efetivamente incrementar a carga tributária. Atos administrativos que promovem aumentos substanciais com base em novos critérios técnicos extrapolam os limites permitidos e carecem de sustentação legal.
Jurisprudência consolidada sobre a legalidade tributária
O Poder Judiciário brasileiro, em especial os Tribunais Regionais Federais e o Supremo Tribunal Federal (STF), têm decisões reiteradas que afirmam a impossibilidade de majoração de tributos por atos normativos infralegais. A jurisprudência entende que a reserva legal é cláusula pétrea tributária, garantindo que qualquer novo encargo ou modificação relevante na incidência tributária deva passar pelo processo legislativo formal.
Esse entendimento protege o contribuinte contra aumentos arbitrários de tributos e reforça o papel do Poder Legislativo no exercício do poder de tributar. Assim, mesmo em áreas técnicas e especializadas da Administração Pública, como a ambiental, as entidades devem obedecer ao processo legislativo ao propor novos encargos financeiros.
O papel das agências e órgãos reguladores na fixação de tributos
As autarquias e agências reguladoras gozam de relativa autonomia administrativa e financeira, podendo disciplinar aspectos técnicos e operacionais dos serviços que prestam. No entanto, essa autonomia não equivale à possibilidade irrestrita de estabelecer tributos próprios ou alterar os existentes à revelia do Poder Legislativo.
O Supremo Tribunal Federal já declarou inconstitucionais diversos dispositivos de leis e resoluções que conferiam a essas entidades poderes para majorar taxas sem correspondente previsão em lei. Portanto, é pacífico que a competência tributária, ainda que exercida por autarquias federais, deve respeitar os princípios constitucionais.
Princípio da anterioridade e segurança jurídica do contribuinte
Além do princípio da legalidade, tributos também devem observar os princípios da anterioridade anual e da noventena, previstos na Constituição Federal. Por força deles, um tributo criado ou aumentado só pode ser exigido no exercício seguinte à sua instituição e após decorridos 90 dias da publicação da lei instituidora.
Essa exigência assegura previsibilidade aos cidadãos e às empresas, permitindo preparação orçamentária e financeira para cumprimento das novas obrigações. Atos que aumentam tributos de forma imediata e sem respaldo legal atentam diretamente contra tais garantias e podem ser objeto de questionamento judicial.
Controle judicial e ações cabíveis
Quando um tributo é instituído ou aumentado por meio de ato normativo infralegal, é cabível a propositura de ações judiciais visando sua anulação. O contribuinte pode ingressar com Ação Declaratória de Inexistência de Relação Jurídico-Tributária, Mandado de Segurança ou mesmo Ação Ordinária, a depender do caso concreto.
Além disso, é possível requerer a restituição de valores pagos de forma indevida, ainda que tal pagamento tenha ocorrido por força de exigência administrativa. O prazo para restituição é de cinco anos, a contar do pagamento indevido.
Conclusão
A exigência de observância ao princípio da legalidade tributária é uma garantia do Estado de Direito, impedindo que a Administração Pública, por meio de seus entes e órgãos, institua tributos sem discussão prévia no Poder Legislativo. A instituição ou modificação de taxas e encargos obrigatórios deve respeitar não apenas a reserva legal, mas também a hierarquia normativa, garantindo segurança jurídica ao contribuinte.
Em especial, quando se trata de taxas decorrentes do poder de polícia ou da prestação de serviços públicos específicos, a definição dos parâmetros da cobrança deve estar clara e delimitada na legislação, cabendo à atuação administrativa apenas detalhar a sua operacionalização. Qualquer excesso configura verdadeira usurpação de competência, sendo passível de controle judicial.
Principais insights
1. O princípio da legalidade tributária impede a criação ou majoração de tributos por atos administrativos infralegais.
2. A distinção entre taxa e tarifa é essencial para compreender os limites do poder regulador da Administração.
3. A atualização monetária de valores não se confunde com majoração de tributos.
4. As autarquias e órgãos reguladores atuam no âmbito técnico, mas devem seguir as diretrizes legais para instituir encargos financeiros.
5. O Poder Judiciário protege o contribuinte contra exigências ilegais, reafirmando a importância do processo legislativo.
Perguntas e respostas para aprofundamento
1. Uma portaria pode definir o valor de uma taxa?
Somente se a lei já tiver fixado os parâmetros para o cálculo da taxa e autorizado seu reajuste monetário. Caso represente uma majoração substancial ou nova base de cálculo, a portaria será ilegal.
2. Qual a diferença entre reajuste e aumento de taxa?
Reajuste é a correção do valor com base em índices oficiais de inflação. Aumento implica elevação real da base de cálculo ou da alíquota e exige previsão legal.
3. Um órgão ambiental pode criar tributo com base em sua autonomia?
Não. Mesmo com autonomia administrativa, o órgão deve observar a reserva legal tributária, e qualquer criação de tributo necessita de lei aprovada pelo Legislativo.
4. O que o contribuinte pode fazer diante de cobrança ilegal?Aprofunde seu conhecimento sobre o assunto na Wikipedia.
Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
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Este artigo foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de uma fonte e teve a curadoria de Fábio Vieira Figueiredo. Advogado e executivo com 20 anos de experiência em Direito, Educação e Negócios. Mestre e Doutor em Direito pela PUC/SP, possui especializações em gestão de projetos, marketing, contratos e empreendedorismo. CEO da IURE DIGITAL, cofundador da Escola de Direito da Galícia Educação e ocupou cargos estratégicos como Presidente do Conselho de Administração da Galícia e Conselheiro na Legale Educacional S.A.. Atuou em grandes organizações como Damásio Educacional S.A., Saraiva, Rede Luiz Flávio Gomes, Cogna e Ânima Educação S.A., onde foi cofundador e CEO da EBRADI, Diretor Executivo da HSM University e Diretor de Crescimento das escolas digitais e pós-graduação. Professor universitário e autor de mais de 100 obras jurídicas, é referência em Direito, Gestão e Empreendedorismo, conectando expertise jurídica à visão estratégica para liderar negócios inovadores e sustentáveis.
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